城市治理現(xiàn)代化的深圳探索與實(shí)踐
深圳很早就開(kāi)始重視利用科技手段加強(qiáng)政府管理、提高城市治理效率。圖為機(jī)器人警察編隊(duì)亮相深圳北站候車大廳。
深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)，法治、智治、共治為深圳創(chuàng)造了規(guī)范而又高效、有序而又充滿活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境。未來(lái)，深圳應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以法治理念重塑城市治理體系和治理規(guī)則，不斷提升城市治理法治化水平；應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用信息和智能技術(shù)重塑城市治理鏈條，不斷提升城市治理智慧化水平；應(yīng)當(dāng)以共建共治理念重塑城市治理程序，不斷提升城市法治民主化水平，并使法治、智治、共治相融互促，形成合力，在提升城市治理水平中產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)征程中的重要保證力量。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)，始終重視城市治理體系和治理能力的提升，堅(jiān)持法治在城市治理中的基礎(chǔ)地位，不斷強(qiáng)化法律作為社會(huì)基本行為規(guī)范和矛盾解決主要機(jī)制的作用，努力建設(shè)法治城市；重視緊跟科技發(fā)展步伐，積極運(yùn)用信息和智能技術(shù)建設(shè)數(shù)字政府、智慧城市，提升城市治理質(zhì)效；重視公眾有序參與在城市治理中的重要作用，完善政府與社會(huì)協(xié)同共治機(jī)制，通過(guò)完善法規(guī)制度和流程再造，明確權(quán)力邊界和規(guī)范權(quán)利行使，統(tǒng)籌社會(huì)力量，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)活力，形成法治、智治、共治融合互促的城市治理模式。
一、法治：對(duì)法治城市的孜孜追求
深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是依法成立的，1980年8月26日《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》的正式施行是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立的標(biāo)志。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立初期，在引進(jìn)外資過(guò)程中，外商對(duì)法律的重視使務(wù)實(shí)的深圳人認(rèn)識(shí)到法治的重要性，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)推進(jìn)法制建設(shè)，每一項(xiàng)重大改革都通過(guò)國(guó)家或廣東省制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)固定框架、穩(wěn)步推行、保障施行。到1992年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)授予深圳特區(qū)立法權(quán)前的12年間，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過(guò)國(guó)家和廣東省立法機(jī)關(guān)制定了23項(xiàng)特區(qū)法規(guī)，初步建立了深圳特區(qū)市場(chǎng)規(guī)則。立法之外，深圳還創(chuàng)新性設(shè)立了政府法制局、監(jiān)察局、政府法律顧問(wèn)室、法院的經(jīng)濟(jì)審判庭和房地產(chǎn)審判庭等專業(yè)法庭，在全國(guó)率先成立律師事務(wù)所，從而保障了政府依法行政，提高了司法審判工作的系統(tǒng)性和專業(yè)性，法律服務(wù)行業(yè)得到發(fā)展。
在此期間，深圳已經(jīng)認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)性法制建設(shè)的重要性，1988年深圳確定當(dāng)年為法制建設(shè)年，力促全面推動(dòng)深圳各項(xiàng)事業(yè)走上法制軌道。1990年12月，深圳召開(kāi)第一次黨代會(huì)，提出“要大力加強(qiáng)法制建設(shè)，逐步健全適應(yīng)特區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要并符合國(guó)際慣例法律體系，為特區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主政治建設(shè)提供法律保障，使全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)一步納入法制軌道”。1992年7月1日深圳取得特區(qū)立法權(quán)后，快馬加鞭，解決積累多年的立法需求，到1997年底，由深圳市人大及其常委會(huì)通過(guò)和修改的法規(guī)就達(dá)到111項(xiàng)，由深圳市人民政府通過(guò)的規(guī)章達(dá)104項(xiàng)，基本實(shí)現(xiàn)了特區(qū)建設(shè)中重要問(wèn)題都有法可依。
如果說(shuō)深圳早期發(fā)展法治主要出于發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的務(wù)實(shí)選擇，那么，依法治市則是從城市治理的高度認(rèn)識(shí)法治、發(fā)展法治。1994年3月深圳在全國(guó)率先進(jìn)行依法治市試點(diǎn)，并提出了建設(shè)“現(xiàn)代化國(guó)際性社會(huì)主義法治城市”的目標(biāo)。在此后的26年間，深圳依法治市工作不斷推進(jìn)，法治城市建設(shè)不斷升級(jí)，從現(xiàn)代法治城市、一流法治城市、到法治中國(guó)示范城市，深圳人的法律信仰逐漸形成，崇尚法治蔚然成風(fēng)，法治建設(shè)走在全國(guó)前列。到2019年底，深圳共制定法規(guī)229項(xiàng)，現(xiàn)行有效法規(guī)168項(xiàng)，覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，推動(dòng)了“五位一體”總體布局在深圳的貫徹落實(shí)，初步形成了與國(guó)家法律體系相配套、與國(guó)際慣例相接軌、與深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)體系。政府法治建設(shè)、司法改革也均走在全國(guó)前列，三次獲得“中國(guó)政府法治獎(jiǎng)”，被評(píng)為“法治政府典范城市”，是被評(píng)為全國(guó)法院司法改革示范案例數(shù)量最多的城市。2019年《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境與民營(yíng)企業(yè)家評(píng)價(jià)調(diào)查報(bào)告》顯示，深圳營(yíng)商環(huán)境綜合評(píng)分位居全國(guó)第二，其中深圳法治環(huán)境指數(shù)得分81.49，位居全國(guó)第一。正是良好的法治環(huán)境，保障了改革有序推進(jìn)，營(yíng)造了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)完整生態(tài)，創(chuàng)造了公正公平安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，使深圳發(fā)展成為我國(guó)影響力最大、現(xiàn)代化程度最高的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。
二、智治：利用科技優(yōu)勢(shì)建設(shè)智慧城市
也許跟深圳作為科技創(chuàng)新型城市對(duì)科技的偏愛(ài)有關(guān)，深圳很早就開(kāi)始重視利用科技手段加強(qiáng)政府管理、提高城市治理效率。早在2004年，深圳就在行政審批工作中引入電子監(jiān)察，深圳市監(jiān)察局在全國(guó)率先采用的“行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)”，對(duì)行政許可工作從受理到審批過(guò)程中的服務(wù)態(tài)度、辦事效率等進(jìn)行監(jiān)督和自動(dòng)預(yù)警糾錯(cuò)，推動(dòng)了行政效能的大幅提高，改善了投資環(huán)境。十多年來(lái)，深圳緊隨信息和智能技術(shù)發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用到政府運(yùn)作和城市管理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。特別是2015年以來(lái)的智慧城市建設(shè)、2018年以來(lái)的數(shù)字政府建設(shè)，推進(jìn)了深圳城市治理智慧化。
在政務(wù)服務(wù)和行政執(zhí)法方面，互聯(lián)網(wǎng)人工智能+政務(wù)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督的改革突破了法治政府建設(shè)的瓶頸，“秒批”“不見(jiàn)面審批”“不見(jiàn)面服務(wù)”“一窗通”等，讓“數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿或不跑腿”，政務(wù)服務(wù)的效率提升與監(jiān)督加強(qiáng)同時(shí)得到解決；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“云上稽查”，使電子數(shù)據(jù)證據(jù)固化能力和騰訊公司“態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)”全網(wǎng)數(shù)據(jù)搜集能力結(jié)合，高效實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上版權(quán)保護(hù)；行政執(zhí)法全過(guò)程記錄，既加強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)督，也為執(zhí)法糾紛解決提供了強(qiáng)有力證據(jù)。
在司法方面，智慧法院建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，通過(guò)開(kāi)發(fā)運(yùn)用“類案在線辦理系統(tǒng)”“電子卷宗隨案生成系統(tǒng)”“深融·多元化平臺(tái)”“法庫(kù)·電子卷宗平臺(tái)”“深騰微法院”“鷹眼執(zhí)行綜合平臺(tái)”等，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)操作批量化、案件分流智能化、文書(shū)生成自動(dòng)化、文書(shū)送達(dá)網(wǎng)絡(luò)化、外勤事務(wù)集約化、流程節(jié)點(diǎn)公開(kāi)化，辦案執(zhí)行等工作已基本實(shí)現(xiàn)工作全網(wǎng)絡(luò)化辦理、全流程公開(kāi)、全方位智能，案多人少問(wèn)題得到一定緩解，司法監(jiān)督、司法公開(kāi)、司法效率以及執(zhí)行難等問(wèn)題得到一定解決。
在多元化糾紛解決方式方面，“云上仲裁”實(shí)現(xiàn)在全球范圍全天候不間斷為用戶提供證據(jù)固化、在線公證、在線仲裁服務(wù)；“遠(yuǎn)程司法確認(rèn)”使當(dāng)事人無(wú)需到法院，在調(diào)解室僅需半小時(shí)就可完成調(diào)解協(xié)議書(shū)的司法確認(rèn)，提升了人民調(diào)解的效率和公信力；“馨援在線管理系統(tǒng)”，解決了傳統(tǒng)法援案件、法援工作人工排班、人工派案的工作分配不均、辦案質(zhì)量監(jiān)控不足問(wèn)題。
在基層治理方面，深圳不斷完善網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境管理，探索構(gòu)建基層治理和公共服務(wù)數(shù)據(jù)智能化支撐體系，建立人口、法人、房屋、通訊、事件為內(nèi)容的“五碼關(guān)聯(lián)”塊數(shù)據(jù)庫(kù)，并聯(lián)通公安、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、勞動(dòng)社保、教育、民政等政府部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成動(dòng)態(tài)更新的社會(huì)治理大數(shù)據(jù)庫(kù)，為社會(huì)治理和公共服務(wù)提供了精準(zhǔn)信息資源，大幅提高行政服務(wù)和行政執(zhí)法精準(zhǔn)度。
三、共治：政府、企業(yè)、社會(huì)組織和市民協(xié)同參與城市治理
從邊陲農(nóng)業(yè)縣發(fā)展起來(lái)的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如同在白紙上作畫(huà)，為敢闖敢試的深圳人提供了廣闊的繪就美好藍(lán)圖的天地?！皝?lái)了，就是深圳人”，作為移民城市的深圳，一開(kāi)始就以包容的姿態(tài)積極吸納各界參與城市治理。進(jìn)入新時(shí)代，深圳更加重視以“共治”思維提升社會(huì)協(xié)同治理能力，積極拓寬市民有序參與公共事務(wù)的渠道和方式，大力發(fā)展社會(huì)組織，不斷完善黨委、政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、市民等多元主體彼此合作、良性互動(dòng)機(jī)制，形成相互依存的公共環(huán)境中共擔(dān)社會(huì)責(zé)任、共享治理成果、社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市治理格局。
一是重視增加政策法規(guī)制定過(guò)程中的公眾參與。深圳立法和政策制定部門(mén)不斷拓寬市民參與公共政策和法規(guī)規(guī)章制定的渠道和途徑，增加參與的機(jī)會(huì)和方式，并將各類事務(wù)社會(huì)組織和市民參與的方式方法制度化；重視通過(guò)征求意見(jiàn)、民主協(xié)商、咨詢論證、聽(tīng)證辯論等方式引導(dǎo)訴求表達(dá)、理性溝通，使政策法規(guī)制定者找準(zhǔn)問(wèn)題關(guān)鍵、分歧所在，探索較為普適的解決方案，增強(qiáng)政策法規(guī)制定的科學(xué)性和可接受度。
二是重視加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。早在上世紀(jì)末，深圳就已經(jīng)開(kāi)始重視發(fā)展社會(huì)組織，目前深圳每萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)接近10個(gè)，位居全國(guó)第一。社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)了社會(huì)自我管理、自我服務(wù)能力，豐富了公共服務(wù)的提供主體，更好滿足了社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的差異化需求。
三是重視完善政府與社會(huì)協(xié)同共治機(jī)制。近年來(lái)深圳不斷完善政府與社會(huì)的職能，理順行政管理與社會(huì)自治之間的關(guān)系，政府權(quán)責(zé)清單、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單不斷完善。羅湖區(qū)探索了社會(huì)組織準(zhǔn)入負(fù)面清單，社會(huì)組織、企業(yè)等主體在城市治理中的定位、責(zé)任和權(quán)限得到明確；重視建立政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的決策互動(dòng)機(jī)制、長(zhǎng)期合作機(jī)制、資源共享機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)自治之間的有效銜接和良性互動(dòng)；創(chuàng)新社會(huì)治理資金扶持方式，建立社會(huì)參與的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織等在城市治理中的作用，打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、科技支撐、法治保障社會(huì)共治格局。
深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來(lái)，法治、智治、共治為深圳創(chuàng)造了規(guī)范而又高效、有序而又充滿活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境。未來(lái)，深圳應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以法治理念重塑城市治理體系和治理規(guī)則，不斷提升城市治理法治化水平；應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用信息和智能技術(shù)重塑城市治理鏈條，不斷提升城市治理智慧化水平；應(yīng)當(dāng)以共建共治理念重塑城市治理程序，不斷提升城市法治民主化水平，并使法治、智治、共治相融互促，形成合力，在提升城市治理水平中產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（作者系深圳市社會(huì)科學(xué)院政法研究所所長(zhǎng)、研究員）
